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智慧城市与社会治理指标体系[ 本文摘引并部分改编自联合国开发计划署驻华代表处《智慧城市与社会治理:参与式指标开发指南》。] --以贵阳为例

  • 分类:城市
  • 作者:安莎莎 周舒文
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  • 发布时间:2019-05-16 17:16
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智慧城市与社会治理指标体系[ 本文摘引并部分改编自联合国开发计划署驻华代表处《智慧城市与社会治理:参与式指标开发指南》。] --以贵阳为例

【概要描述】安莎莎周舒文  摘要  2017年5月26日,联合国开发计划署发布了《智慧城市与社会治理:参与式指标开发指南》。该“指南”总结了2016年至2017年间贵阳智慧城市与社会治理指标体系研究合作项目的成果与经验,为力求促进市民参与城市发展决策及智慧城市建设的其他城市提供工具。本文截取报告第一章。全文第一部分介绍中国语境中的“智慧城市”与“社会治理”;第二部分重点介绍“自上而下”与“自下而上”决策方式结

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  • 作者:安莎莎 周舒文
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  • 发布时间:2019-05-16 17:16
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  摘要

 

  2017年5月26日,联合国开发计划署发布了《智慧城市与社会治理:参与式指标开发指南》。该“指南”总结了2016年至2017年间贵阳智慧城市与社会治理指标体系研究合作项目的成果与经验,为力求促进市民参与城市发展决策及智慧城市建设的其他城市提供工具。本文截取报告第一章。全文第一部分介绍中国语境中的“智慧城市”与“社会治理”;第二部分重点介绍“自上而下”与“自下而上”决策方式结合的必要性。

  关键词:公众参与 社会治理 智慧城市 指标体系

  2017年3月9日,国务院总理李克强在《政府工作报告》中重申了中国政府通过多项措施促进社会发展的决心,包括支持就业与初创企业、扩大优质教育资源覆盖面、增加基本医疗保险补贴、改善食品药品安全监管措施、继续提高基本养老金标准以及加强对留守儿童、老人和残疾人权益的保障。《政府工作报告》还提出要“探索新型社会治理”,具体而言,就是要改善群众自治、社区治理及社会组织的角色,同时保障人们的合法权益,尤其是妇女、儿童和老人等弱势群体的合法权益。

  自2014年以来,联合国开发计划署与因特尔、英国国家科技艺术基金会、中国城市和小城镇改革发展中心等合作伙伴共同推动“以人为本”的智慧城市理念。过去十年来,创新技术解决方案在应对城市挑战方面的应用受到极大关注。但是,许多智慧城市项目主要关注技术基础设施或硬件,对于项目如何满足人类需求缺乏深刻认识。以人为本的智慧城市这一理念将保障智慧城市项目以需求为动力,并符合每个城市的具体情况.

  2015年11月,联合国开发计划署受因特尔邀请参与了对贵阳的专家调研考察,旨在为贵阳的智慧城市建设提出建议。开展考察前,联合国开发计划署回顾了自身的善治理念与治理评估方法及工具。考察期间,联合国开发计划署了解了以人为本智慧城市理念的具体应用,并与贵阳市政府探讨进一步开展智慧城市项目合作的可能性。2013年,贵阳成为住房与城乡建设部国家智慧城市试点之一。贵阳市人民政府率先倡导发展云计算产业,并将大数据技术应用于智慧城市建设的多个方面。考察期间,联合国开发计划署提出智慧城市发展的一个关键方面是要进一步改善治理,特别是改善基层治理,并介绍了关于社会治理指标的相关项目,这些项目协助中国进一步发展了善治的理念,在公众参与提高、社会组织日益发展的背景下衡量了中国社会治理取得的进展。联合国开发计划署协助贵阳为智慧城市发展设立了新的目标——改善贵阳市整体治理。贵阳市政府邀请开发署与一家以孵化大数据初创企业为使命的民营企业——翼云大数据服务有限公司合作,共同开展智慧社会治理项目,促进公民参与城市治理,同时突出贵阳市在智慧城市建设方面的实践经验。翼云大数据服务有限公司是一家。2016年5月26日,“贵阳智慧城市与社会治理指标体系研究合作项目”在贵阳数博会上正式启动。

  贵阳智慧城市与社会治理指标体系研究合作项目与社区、利益相关方以及专家合作,共同制定一套社会治理指标,旨在协助地方政府评估工作进展,面向市民提高社会服务透明度。社会治理指标的数据由多个智能平台收集并呈现。

  一 中国语境中的“智慧城市”与“社会治理”

  1.智慧城市相关政策与发展

  “智慧城市”这一理念诞生于2007-2008年全球金融危机之中。2008年11月,IBM将“智慧城市”理念纳入其“智慧星球”计划。到2009年初,这一理念已经引发了全球各国政府、机构与民众的广泛畅想。2009年9月,美国爱荷华州迪比克市和IBM共同宣布,将把迪比克市建设成美国第一个智慧城市。此后,瑞士、芬兰、新加坡、韩国等多个国家制定并出台了智慧城市战略。

  2009年,为应对全球金融危机,中国政府宣布实施四万亿刺激计划。IBM抓住这一机遇,在中国举办了22场城市论坛,与200多位市长及近2000名城市官员进行沟通交流。“智慧城市”这一概念在中国得到广泛接纳,南京、沈阳、成都、昆山等许多城市开始与IBM开展战略合作。与此同时,IBM与上海世博局于2008年签署协议,成为上海世博会计算机系统与咨询服务高级赞助商。上海世博会以“城市让生活更美好”为主题,展览内容包括高级信息通讯基础设施与信息技术。上海世博会成功应用智能建筑与规划的经验在全国范围内有力推动了智慧城市建设。

  中国政府将“智慧城市”定义为“运用物联网、云计算、大数据、空间地理信息集成 等新一代信息技术,促进城市规划、建设、管理和服务智慧化的新理念和新模式”。

  总体而言,关于智慧城市的政策分为四类。第一类是智慧城市建设的具体规划与政策,包括政府长期规划、建设方案、指导意见、项目管理方法等。第二类是在政府的国民经济社会信息化建设总体规划中专门列出的智慧城市政策。第三类是“城市信息化建设”或“数字城市建设”的相关政策,这些项目与智慧城市建设目标类似。第四类是由多个中央部委联合开展的试点项目,重点关注智慧城市建设或相关基础设施。

  2014年9月,国家发改委联合七部委发布《关于促进智慧城市健康发展的指导意见》(以下简称《意见》)。《意见》作为战略政策文件,为中国的智慧城市建设确立了基本原则,包括应用智慧技术推动综合公共服务,推动数字平台的数据收集与分享,促进执法(如通过智慧技术促进依法纳税),推动电子政务,完善群众诉求表达和受理信访的网络平台等。《意见》强调,智慧城市的建设必须以人为本、务实推进;因地制宜,以城市发展需求为导向;市场为主,同时杜绝不必要的行政干预。

  国务院颁布的《国家新型城镇化规划(2014-2020年)》第十八章第二节将智慧城市建设作为重点。智慧技术在城市中的关键应用领域包括:(1)宽带信息网络;(2)城市规划管理信息化,包括政务信息共享;(3)交通、电力、给排水、管网等基础设施智能化;(4)公共服务便捷化;(5)产业发展现代化;(6)社会治理精细化.

  截至2015年年底,共发布了三批智慧城市试点名单,共337个城市。全部直辖市及副省级城市、89%的地级市及47%的县级市都参与建设智慧城市。

  “智慧城市”这一概念于2015年及2016年写入《政府工作报告》,扩大智慧城市试点也列入十三五规划目标。

  此后,制造业、交通运输、医疗、旅游、地质信息(测绘)、互联网、大数据等众多领域出台了许多与智慧城市相关的政策。总体而言,这些政策共分为五类:技术开发、社会发展、产业发展、产业应用以及治理。近年来,随着大数据及云计算等新技术的兴起,智慧城市的重点工作偏向技术开发。尽管如此,政府强调,智慧城市建设应符合2014年《国家新型城镇化规划(2014-2020年)》中规定的新型城镇化原则,坚持以人为本、务实推进、需求驱动。

  2.社会治理

  1998年,国务院机构改革方案将政府基本职能定义为“宏观调控、社会管理和公共服务”,首次提出了“社会管理”这一概念。2011年,时任中国国家主席胡锦涛就社会管理创新发表重要讲话,重申社会创新管理在中国共产党治理理念中的核心地位,这表明中国社会正在从无处不以党和政府为中心转向新组织、主体和利益相关方都能发挥重要作用。为此,党和政府承担了更多管理智能。社会管理这一术语在英语中没有直接对应的概念,但一般来说是指政府在法治之下对社会事务、社会组织和社会生活的监管。与社会公正、公共安全、社会稳定和社会服务相关的问题往往都属于社会管理范畴之中。

  2013年11月,中共十八届三中全会提出“社会治理”这一术语概念,被视为政府和民间团体之间的关系进一步转向参与和合作的标志。

  社会治理在“十三五”规划中具有突出地位,在第七十章“完善社会治理体系”中体现得尤为明显。根据规划,政府力求通过社会合作、公众参与和法治发展党的领导下的社会治理体系,实现政府管理、社会规制和居民自治的良好互动。该章分为六个部分,即:提升政府治理能力和水平(包括利用科学技术和提高透明度);增强社区服务功能(包括更好地提供社会服务和加强社会组织与志愿者的作用);发挥社会组织作用(包括明确界定角色和责任);增强社会自我调节功能(通过改善道德准则、法律规范、家庭责任和社会行为);完善公众参与机制(包括保障居民知情权、参与权、决策权和监督权);健全权益保障和矛盾化解机制。

  社会治理的含义不断演进发展。本项目以2012年-2014年联合国开发计划署与中央编译局比较政治与经济研究中心共同开展的“支持制定中国社会治理评估框架”项目为基础。该项目确定了人类发展、社会公正、公共服务、社会保障、公共安全以及社会参与等社会治理的关键领域。本项目还借鉴了联合国开发计划署“促进中国公众参与政府绩效评估”研究项目,该项目回顾了中国公众参与政府绩效评估的发展历程,并突出了公众高效参与政府绩效评估的八个案例研究。本项目意识到,尽管公众系统地参与地方政府绩效评估仍然存在阻碍(如许多地方政府官员质疑公众进行公正客观评估的能力),仍有越来越多的城镇认识到公众参与能够将公众需求纳入绩效管理体系,从而改善政府绩效,实施有效的外部监督,并为政府服务的改善指明了方向。公众参与有利于政府获得更广泛的公众支持,促进政府绩效管理体系从“以效率为基础”向“以责任为基础”转型,从而巩固政府活动的法律基础。

  除此之外,本项目还参考了联合国开发计划署在全球开展的治理评估与地方治理相关工作。联合国开发计划署在全球范围内协助政府开展公共部门评估能力建设的经验表明,此类评估中的公众参与能促进公众表达意见,推动政府与公民间的对话,从而形成对社会发展的统一愿景。政府通过更好地满足公众需求,充分释放社区的社会与经济发展潜力。社区通过与政府更好的沟通及强有力的服务交付,能集中力量推动地方生产性发展,获得政府支持,而非受繁文缛节的掣肘。同时,联合国人居署《关于权力下放和为所有人提供基本服务的国际准则》也规定了地方治理的普遍原则,其中强调了需要确保地方政府让公民和各利益相关方更广泛地参与到地方治理中,为他们赋予更多权利,并提高数据收集能力、透明度和信息共享。

  鉴于上述工作,贵阳市社会治理和智慧城市项目在此前项目的基础上将重点转向制定以公众参与为核心的指标体系。下一节将对此进行更详细的讨论,在此之前,首先回顾中国近来支持公众更广泛参与治理的相关政策。

  3.治理中的公众参与

  二十世纪八十年代后,出现了村级选举和公众听证等广泛多样的公众参与形式,协商活动也作为其中一种公众参与形式得到推广,公众参与决策的重要性由此不断提高,与改善社会治理具有密切联系。中国实行了多种改革措施,以提高公民在立法和行政决策方面的参与水平,包括“召开公开听证会、开展协商民意调查、赋予公民起诉国家的权利、公开政府信息、增强人大的议政职能,和接受某些自治民间团体和组织”。2006年公布的《关于加强人民政治工作的意见》将公众参与明确纳入国民经济和社会发展五年规划等一系列政策文件。《立法法》、《价格法》、《价格听证办法》和相关行政法规为公众参与提供了法律保障。环境保护方面的立法影响尤为深远,包括《环境影响评价公众参与暂行办法》、《环境信息公开办法》和《环境保护公众参与办法》。2014年4月24日,第十二届全国人大八次会议通过了对1989年《环境保护法》的修订,体现出对公众参与和社会治理的积极态度。《环保法》修订草案公开征求意见时间长达三年半,收到了14000多条来自利益相关方的意见,历经四次审议最终通过。主要修订内容是放宽社会组织提起环境公益诉讼的资格。

  此外,2014年9月,环境保护部召开了有关环境保护领域公众参与的全国研讨会。2015年6月,中共中央、国务院印发了《关于加快推进生态文明建设的意见》,其中包括改善环境信息披露、保护人们获取信息的权利和鼓励公众参与的规定。2015年7月2日,环境保护部颁布了《环境保护公众参与办法》,于2015年9月生效,旨在促进公众参与,加快改革与经济社会发展转型。

  中央政府也在推动公众参与成为应对中国城镇化挑战的创新手段。2008年颁布的《中华人民共和国城乡规划法》首次将公众参与写入法律。2014年国务院发布的《国家新型城镇化规划(2014-2020年)》突出了公众参与和公众与政府的良性互动在改善城市社会治理中的重要性。许多地方政府已建立多种制度,在决策过程中采纳更多公众意见。例如,黑龙江哈尔滨与江苏无锡规定,政府的部分预算必须通过参与式预算进行项目决策与资源分配;浙江温岭70%的预算是通过公开征求意见决定的。另外,自2006年起,上海一些区人大和公众共同参与制定公共服务预算,同时在预算决策过程中征询大量的政策专家意见。以上城市都采用宣传、财务信息披露、在线投票和社区公众参与等形式,让社区预算制定过程更加民主、公开、透明。信息通信平台越来越多地用于征询公众反馈意见、加强政府问责和透明度、改善公共服务以及为社区建设提供生活信息和平台。

  二 “自下而上”方法与“自上而下”的传统方法相结合

  (一)“自下而上”与“自上而下”

  “自上而下”是许多国家、地区和城市制定政策和分配资源的主流模式。长期以来,决策过程被视为技术含量很高的工作,需要“理性和全面”的评估和设计,非“专家”、学者、政治领导人不可胜任。进入这一领域的门槛相当高,必须满足诸多条件。中国尤其强调以“科学”方法制定良好政策,进行合理的资源分配。

  然而,自上而下的决策方法即便是“理性而全面”的,也时常会造成事与愿违的结果。专家可能并不熟悉当地情况及不同社会群体的需求,由专家制定政策往往会导致政策执行中出现意料之外的副作用和冲突,而且结果偏好往往偏倾向于既得利益。

  为了弥补自上而下模式的缺点,自下而上的方法应运而生,更加重视因权力关系不平衡而往往受到政策制定结果不利影响的普通群众和社区的作用。自下而上方法的倡导者认为,公众应当有表达意见的空间,应被赋予分析工具以便提出想法并引导政策制定。政策规划者的角色应该转化为协调者。从“无参与”到“象征性参与”再到“公民权力”(Arnstein,1969),参与程度越来越高,群众可以在决策中发挥更重要的作用,共同建立更公正的社会。

  政府下放权力的浪潮席卷全球,为推广自下而上的方法提供了机遇。然而,自下而上的方法也有其局限性,往往由于过于关注当前需求、社区的期望不切实际、项目周期长、成本高昂而遭到批评。

  表1 自下而上与自上而下的政策制定方法对比

  将自上而下和自下而上两种方法结合起来,可以在决策过程中实现扬长避短。

  (二)智慧城市与社会治理评估

  指标能够帮助人们监督政府和社区承担起落实可持续目标的责任。指标还能提供指导政策制定的数据,并在不同城市、不同地区之间进行比较。此外,指标还可作为沟通工具,提高透明度,动员群众发表意见。与原始数据不同的是,指标能够通过基准、阀值、基线和目标等形式提供参考价值。参考价值的功能多种多样,其中最重要的一点就是可以将无意义的数据转化为有意义的信息。决策者可以利用指标来确定目标,并将大目标分解为一个个小目标。指标还能从多种目标出发为绩效评估提供量化标准结果,以供进一步比较和排名。

  与此同时,指标体系必须简化复杂的社会问题以方便衡量,因此过度依赖指标作为评价体系可能造成过度泛化或某一问题不同方面之间的重点错位。还有可能存在“利用体指标体系”或是“追求排名”的危险,即一味追求排名上升而不考虑负面后果,或是将一切资源投入到容易改善指标的领域。例如,饱受非议的GDP指标被指将经济增长放在人类福祉之上。长期以来,已有一些其他指标用于衡量比GDP更广泛的人类发展,包括联合国开发计划署人类发展指数及不丹国民幸福指数等。一些指标为更好地反映社会问题的复杂性,不断涵盖更多领域,对数据收集、解读与沟通提出了挑战。尽管指标能提供有价值的工具,但是最好还是将指标纳入更加综合的评估过程之中,鼓励开展对话与合作,改善评估结果。

  国内外有许多指标体系和评估工具,从可持续性、经济运行和/或贫困状况、环境、科技、创新以及治理等各种不同组合的不同角度评估地方政府的工作。地方治理评估不应视为国家治理评估的子集,因为地方政府评估能提供“地方层面具体问题的重要信息,比如关于权力下放、参与程度和地方问责的政策等……地方政府每天都与公民进行密切接触。因此,地方评估需要更加关注对利益相关群体和地方社区特定群体的具体需求。”

  1.中国的智慧城市评估

  腾讯等大型科技公司已经在中国推出了智慧城市评估,但这些评估往往侧重于民营企业的产品。2016年,国家发改委和网信办共同发布了《新型智慧城市发展报告2015-2016》,这是第一份以智慧城市为主题的综合性年度报告。国家发改委、网信办和国家标准委员会还联合发布了《关于智慧城市标准体系和评价指标体系建设及应用实施指导意见》,11月又发布了《新型智慧城市评价指标(2016)》。国家发改委正在制定适用于全国的标准指标体系,计划于2019年前实现全国范围内的应用。在发改委指标体系的总体框架下,共有九项一级指标,其中包括四项指标旨在评估城市规划能力、建设能力和治理能力,利用互联网、云计算、大数据、空间地理信息等创新技术。这四项指标下的二级指标涉及信息透明与共享、网络安全和技术创新等方面的水平。另有五项一级指标旨在评估城市的便利性、宜居性、舒适性、安全性和幸福感,相应的二级指标包括基础设施智能程度、公共服务便利程度、社会管理精细度、生态环境宜居程度和工业体系现代化程度等。

  此前,社科院和工信部于2012年发布了智慧城市指数。尽管工业和信息化部的指数是以智慧科技、智慧治理和智慧服务三个类别为基础制定的,这些指标体系大多关注的是智慧城市的硬件和科技。而治理方面的指数主要考察的是地方政府的管理能力,例如对城市建设进程的管理能力。

  2.中国社会治理评估

  尽管包括四川省社科院和联合国开发计划署制定的“中国西部城市可持续性评估指标”在内的诸多指标都涵盖了就业和住房等社会指标,但是专门关注社会治理的指标在中国仍不多见。

  现有指数主要由政府或研究团队提供,几乎没有公众参与。如果仅仅通过自上而下的努力而忽视公众参与,就无法真正实现社会治理的改善。如果制定指标体系的参与者主要是研究专家和学者,缺乏城市管理人员或社区居民等其他利益相关方的参与,那么即便专家主导的指标制定过程可能与公众参与得出的结果答题相同,仍然将损害指标的实效性和正当性。建立指标体系需要政府与其他利益相关方进行合作。确定指标过程中的公众参与在很大程度上决定了指标的实效性。从“十三五”规划可以看出,社会治理和公众参与是密不可分的。关于地方政府社会治理表现的评价体系也必须体现公众参与的价值。

  三 结论

  社区参与在城市治理中的重要作用得到了全球及中国高层政策文件的认可,包括人居三大会通过的《新城市议程》及中国的《国家新型城镇化规划(2014-2020年)》。当前的挑战是如何将政策文件落实到实践之中。“指南”提供了一系列工具与经验,推动社区参与的实施以及通过社区监测地方政府绩效,旨在改善透明度与问责制度、完善决策信息并衡量目标落实进程。

  联合国开发计划署“智慧城市与社会治理指标体系研究合作”项目在贵阳市通过不同于传统精英领导式的指标体系制定方法,将参与式方法引入政策制定过程。项目证明了在政策制定中结合“自下而上”及“自上而下”两种方法的可行性。尽管项目仍存在一些不足,仍有改进的空间,但是总体而言项目是成功的。不过,要真正树立成熟的公众参与文化,让公众真正欢迎并重视对公共生活的参与,还需要长期不懈的努力。

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